Innovazione e Corruzione

by @raimondiand

La Cultura informatica in Italia è un testo pubblicato nel 1993 dalla Fondazione Adriano Olivetti. Raccoglie numerosi contributi intorno al tema dell’esperienza tecnica e culturale che, a seguire dagli anni ’40, portò all’affermazione delle teorie e tecnologie dell’elaborazione elettronica dell’informazione.

I diversi contributi, che spaziano dalle teorie cibernetiche, all’informatica giuridica fino ai suoi aspetti industriali e di controllo dell’amministrazione pubblica, sono il prodotto di un manipolo di ingegneri, matematici, fisici e filosofi della scienza, che durante gli anni ’50 promossero questi progetti nei più diversi ambiti di applicazione.

Il testo rappresenta un importante contributo di ricerca sulla storia dell’innovazione italiana, che si dipana attraverso difficoltà e pregi del panorama. Di particolare interesse storico, ora più che mai, il saggio di Carlo Costanza, dal titolo L’Informatica nella Pubblica Amministrazione.

Il saggio prende in esame l’attività della Corte dei Conti, in particolare i rendiconti generali dello stato per l’esercizi finanziari dal ’66 al ’74, intorno al tema dell’elaborazione elettronica dei dati nella pubblica amministrazione. [1]

Una prima importante osservazione è che l’introduzione dell’informatica nella gestione dei processi pubblici ha fin dalla sua origine un valore politico. Ha rappresentato l’occasione per attuare la riforma pubblica ritenuta necessaria da tutti i governi degli anni ’40. Nel 1947 al governo De Gasperi venne riferita un’ampia relazione che indicava come necessaria la semplificazione dei servizi e metodi in ottica di decentramento amministrativo. Tuttavia nel saggio viene dimostrato come, a fronte di richieste della Corte di maggior investimento nel coordinamento delle informazioni e dei dati, i presidenti del consiglio dal 1968 in poi abbiano sempre abdicato alla funzione di coordinamento, anche informatico, delle attività dei ministeri –che gli compete secondo art.95 della Costituzione. La natura eversiva dell’informatica nella pubblica amministrazione fu uno dei suoi punti di debolezza. D’altra parte la mancata competenza della classe amministrativa causò la perdita di un’opportunità unica di programmare le attività future sulla base di adeguate informazioni sui risultati raggiunti.

Il saggio presenta alcune evidenze interessanti per dare voce all’ipotesi che, se pure abbiamo cominciato ad imparare come programmare, non siamo stati in grado trarne una programmazione politica. La prima riguarda i riferimenti della Corte dei Conti, programmaticamente inascoltati e inattuati; la seconda le cause della mancanza di coordinamento e delle mancate attuazioni; la terza riguarda gli effetti che questo ebbe in termini di costi economici e sociali.

Procediamo con il primo punto, i riferimenti della Corte dei Conti. A partire dal 1966 descriveva uno sviluppo disorganico dei servizi e dell’informazione delle pubbliche amministrazioni, non sostenibile con un onere di spesa sostenuto dall’erario in ascesa verso i 4,7 miliardi. Una spesa che poteva essere ridotta con attività di coordinamento e di standardizzazione. Nel ’67 la Corte ribadisce l’esigenza di disporre di dati analitici sul bilancio dello stato. Inascoltata, nel ’69 ribadisce la necessità di un’azione politica del governo a favore di misure in quella direzione. L’attuazione di misure di integrazione poteva ridurre costi e rappresentava un’occasione di revisione dei procedimenti amministrativi. Tuttavia era necessario avviare attività unitarie di coordinamento per omogeneizzare sistemi e strumenti. Nel 1971 la Corte continua a denunciare la mancanza di capacità nell’attuare tali misure, che pure potrebbero diventare una base di conoscenza sull’andamento della cosa pubblica. Questa strutturale carenza di coordinamento politico spinse il Provveditorato Generale dello Stato –che si occupava degli aspetti tecnici e negoziali dell’informatica nella PA– a creare due commissioni: una tecnica e una di coordinamento. Da quest’ultima uscì il primo schema di legge per la disciplina dei sistemi di trattamento automatico dei dati; dalla prima la figura di un consigliere superiore per l’informatica nella PA presso il Ministero del Tesoro. La presidenza del consiglio si oppose a tale tentativo, definito forse adeguatamente da Costanza come eversivo, e negò il proprio assenso al disegno di legge.  Il potere del provveditorato passò nel 1981 a Funzione Pubblica.

Passiamo ora al secondo punto, le cause di queste inadempienze. Da una parte la mancanza di qualsiasi censimento delle applicazioni informatiche nella PA, dall’altra la mancanza di competenze tra gli analisti pubblici. Fu solo nel 1981 che venne pubblicato il primo censimento finanziato dal Provveditorato 4 anni prima. Una scheda ben dettagliata di chi ha cosa, riportata da Costanza, che potrebbe entrare a buon diritto nelle pagine dell’archeologia dell’amministrazione pubblica. Ne abbiamo alcune tracce recenti nei censimenti delle basi dati PA dell’AgID. E’ importante sottolineare come l’impatto degli effetti della mancanza di coordinamento furono spesso dettati non tanto da una mancanza di competenza professionale, quanto da un insieme di interessi economici in gioco. Il settore privato, infatti, mise in campo minori disparità tra opportunità di lavoro e livello di retribuzione, che favorì un particolare esodo degli elementi più qualificati della PA nelle stesse società gestionarie dei sistemi informatici. Il mancato impegno politico lasciò il mercato privato libero di attuare meccanismi di reverse-engineering sull’apparato pubblico.

Veniamo ora ai costi economici e sociali. Le due cause precedenti provocarono un estensivo allungamento dei lavori di integrazione della basi dati, ed un estensivo protrarsi dei costi di gestione. Esempio emblematico di danno economico fu il caso dell’Anagrafe Tributaria, di competenza dell’amministrazione delle finanze. Fu demandato, a fine anni ’70, la realizzazione di un sistema di elaborazione dei dati dei contribuenti. Dopo anni di ritardo dovuti alla disomogeneità e disarticolazione dei processi amministrativi la mancata attuazione del progetto causò all’erario perdite consistenti relative al noleggio delle apparecchiature, 9 miliardi solo nel 1974, con altri 9 miliardi di spesa di acquisto di terminali inutilizzati, data la mancanza di competenze sul campo. Più fondamentale, questo causò un colpo pericoloso al sistema sociale del paese, che sprovvisto sino agli anni ’80 di un fondamentale strumento di controllo dell’evasione, non ebbe strumenti per affrontare la corruzione dei suoi stessi processi.

Il saggio descrive  il forte legame che si ha tra tecnologia e società in Italia. Mette soprattutto in luce un punto fondamentale: l’innovazione nella pubblica amministrazione ha fallito nel centrare l’obbiettivo rivoluzionario dei governi degli anni’40. E sembra, d’altra parte, che la natura dei problemi che affrontiamo oggi e le nostre risposte a quelli non siano poi così cambiate in 50 anni di amministrazione della cosa pubblica. La portata rivoluzionaria di quei primi progetti tecnologici erano nelle loro radici teoriche. I loro modelli revisionisti di controllo e gestione, con il loro intrinseco carattere sociale e politico, dovrebbero essere un obbiettivo di riscoperta per evitare di rimanere intrappolati in un eterno passato.

[1] 1966– 1967 – 1968 – 1969 – 1970 – 1971 – 197219731974

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